מאזן העלות – תועלת הטמון בערכים הציבוריים של שימור מבני מורשת תרבותית

הערך המוסף שלו זוכים התושבים משימור המורשת הבנויה של סביבת מגוריהם הוא בעל משמעות רבה לעיר עצמה ונובעים ממנו ערכים כלכליים לא מבוטלים, הן לבעל הנכס והן לציבור הרחב  אשר זוכה לשימור ערכי ההיסטוריה, המורשת, האדריכלות והתרבות של החברה בה הוא חי. אני מאמין כי שימור המורשת הבנויה, שהיא מעין עמוד שדרה אל-זמני של החיים שלנו, הוא הכרחי להמשך תפקודנו כחברה בעלת עבר, הווה ועתיד. אבל האם בכל מחיר ?

דו"ח שהוכן עבור סוכנות השימור המייעצת לנשיא ארה"ב (ACHP, 2011) וסוקר את הקשר בין שימור לכלכלה בארה"ב מראה כי שימור מבנים היסטוריים בארה"ב הפך לכלי חשוב בחיזוק ערים וקהילות. הוכח כי שימור הוא פתרון אפקטיבי למגוון רחב של צרכים ציבוריים כגון עסקים קטנים, דיור בר השגה, פיתוח בר קיימא, עידוד מגורים לטווח ארוך, התחדשות מרכז העיר, יצירת מקומות עבודה, עידוד אמנות ותרבות, התחדשות ערים קטנות, תיירות מורשת תרבותית, פיתוח כלכלי ועוד.

20150727_180846
שלוש שכבות היסטוריה אורבנית: בית הבאר של משפחת נבולסי – מיועד לשימור, גן ילדים וכנסיה של פליטים מאפריקה, ומגדל משרדים מודרני. שכונת נווה שאנן, ת"א-יפו, 2015. צילום: ויטלי דובוב-דותן.

שלל ההיבטים השונים בשימור היסטורי מביאים עמם יתרונות כלכליים ברורים לצד עלויות לא מבוטלות. אך אף על פי שישנה הסכמה רחבה כי התועלות לציבור גוברות על העלויות הגבוהות של ביצוע השימור בפועל, עדיין, קשרי הגומלין בין שימור היסטורי לבין כלכלה ובמיוחד התועלות החברתיות שמגיעות בעקבותיו הם עדיין בגדר תעלומה ודורשים מחקר מעמיק. מחקרים רבים מספקים מידע כמותי רב ערך, אך השלכות חיוביות רבות של שימור היסטורי עדיין לא נמדדות. המידע שייאסף במסגרת מחקר מסוג זה חייב להיות עקבי, אמין ולהיות מופץ פומבית באופן מתמשך. כמו כן, על אף שהמחקר צריך להיות אקדמי, חשוב מאוד להציג את הממצאים שלו במונחים לא אקדמיים ופשוטים להבנה.

הגורמים המושפעים מהשימור

שימור היסטורי עוסק במוצר בעל אופי מיוחד. מצד אחד הוא מוצר פרטי אך בו בזמן הוא גם מוצר ציבורי. במונחים כלכליים הדבר אומר שהרווחים ממוצר זה נסחרים גם בשוק החופשי (הפרטי) וגם מחוצה לו (הציבורי – ארגונים ממשלתיים ועמותות). מוצרים ציבוריים קשה לכמת במונחים כספיים ולכן נדרש שימוש במתודות איכותניות על מנת להשלים את אלו הכמותיות-אקונומטריות (ACHP, 2011).

בהתאם לזאת, הגורמים המושפעים מהשימור הם הפרט (בעל הנכס לשימור) והציבור (תושבים, בעלי עסקים, אנשי מקצוע והממסד). ההשפעות על כל אחד מהם הן שונות, חיוביות או שליליות, ישירות או עקיפות וחלקן אף בלתי ניתנות לשליטה ואמידה.

בעוד שכל ההוצאות מרוכזות בגורמים הקשורים ישירות בנכס לשימור: בעל הקרקע, היזם והקבלן, כשבודקים מי הרוויח ומי הפסיד כתוצאה מפרויקט שימור, מי לקח על עצמו סיכונים ומי השקיע יותר, נראה שהתועלת מתחלקת לגורמים שניוניים ושלישוניים. בעוד שהעלות מתרכזת ביזם/קבלן בלבד.

כלומר, מעשה השימור הוא מעין ייצור סחורה, הנצרכת על ידי הרבים, אך עלותה משולמת על ידי מעטים. מכאן גם ההצדקה המוסרית למעורבות כלכלית ציבורית (סבר,2007).

סיכום של מספר מקורות וביניהם מאמרו של האדריכל עופר סבר "שימור מבנים – מהכוח אל הפועל" (2007), מאפשר לחלק את השפעות השימור היסטורי לחמישה מעגלים:

מעגל ראשון – תועלת פרטית

בעל העניין: בעל הנכס.

ההשפעה: עליה בערך הנכס, תוספת הכנסות; ההכנסות הישירות מערך שכ"ד וערך הקרקע שבאתר וכל התשלומים ששולמו באתר על דמי כניסה, רכישת מוצרי תרבות (ספרים, מפות, מזכרות) מענקים ותרומות.

מעגל שני – תועלת עסקית למעורבים בשימור

בעל העניין: הספקים ונותני השירותים המעורבים ישירות בפעולת השימור ומסייעים בהפעלה ובתחזוקה שלו.

ההשפעה: תוספת ההכנסה הנוצרת כתוצאה עקיפה של מעשה השימור כפרויקט נדל"ן לכל דבר.

מעגל שלישי – תועלת עסקית בסביבה הקרובה

בעל העניין: בעלי חנויות שליד האתר, מסעדות, בתי קפה, אומנים שמופיעים במקום, מדריכי טיולים, סוכני נסיעות, חב' הסעה, מומחים לשימור ועוד. וגם בעלי קרקע באזור הצמוד לשימור (מעגל שני).

ההשפעה: תוספת ההכנסות הלא ישירות כתוצאה מפעילות עסקית של אספקת שירותים ומוצרים למבקרים באתר, פיתוח תיירות.

 מעגל רביעי – השפעה מושרית (Induced effect) – תועלת עסקית בסביבה הרחוקה

בעל העניין: הרשות המקומית, כל תושבי העיר.

ההשפעה: כאשר רמת ההכנסה עולה, בכלכלה של האזור המשומר. הכנסות עודפות מושקעות מחדש בכלכלה המקומית ומביאות להגדלת התעסוקה, היצור והשירותים המקומיים. כולל עליית ערך נדל"ן במעגל השלישי שאינו צמוד למבנה/אתר המשומר. עליית ערך הקרקע במעגל השני והשלישי. תמריץ להשקעה פרטית נוספת, מגנט לפיתוח איכותי נוסף, התפתחות עסקית במקבץ משומר. שיפור השירותים לציבור המקומי, שיפור הנגישות למקום, תעסוקה של אומנים מקומיים ותעסוקה בכלל ושיפור חברתי (שהוא בעל משמעות כלכלית רבה). במקרה של שימור מוצלח נוצר דימוי קהילתי חיובי, נוצרת לכידות שכונתית שמהווה מנוף בשיקום חברתי. כך שגם אנשים בעלי הכנסה גבוהה יותר, ירצו לגור בסביבה זו. לגבי פיתוח התיירות, מהווה המבנה לשימור מוקד משיכה לתיירים, כאשר כל העסקים בדרך מנצלים את החשיפה הגבוהה לכח קנייה גדול, והתייר מקבל ב"כרטיס אחד" חוויה של תרבות, קניות ובילוי. מבחינת הרשות – במקרה של צמיחה כלכלית כתוצאה משימור, סובסידיה או פטור ממס בהשקעה בשימור, מכוסה ע"י תוספת בתשלומי מס (ישירים/עקיפים) כתוצאה מהגדלת הפעילות העסקית.

מעגל חמישי – שימור ערכי המורשת והסביבה

בעל העניין: הציבור כולו, בעיר ובמדינה.

ההשפעה: הציבור כולו זוכה לשמירה על נכסי המקרקעין שליוו את ההיסטוריה וכל המאורעות שהתרחשו על האדמה הזו, האירועים המשמחים והמלחמות, חילופי השלטון, חילופי האופנות, אירועים ציבוריים ואישיים. לעתים, למבקר המקומי מהווה אתר שימור קרוב, חלופה לנסיעה ארוכה לאתרים רחוקים יותר ויש בכך חסכון.

5 circle outcomes

 

סבר טוען כי במציאות של היום השימור בעייתי, מסובך ויקר, יחסית לבניה חדשה סטנדרטית. אבל בחשבון כלכלי כולל, למרות ההשקעה הנוספת, השימור יכול להיות כדאי בחישוב כולל ולטווח ארוך. הבעייתיות נגרמת לרוב מבירוקרטיה והסיבוך תלוי במקצועיות של אנשי השימור והעדר כלים ארגוניים. כדי לקדם שימור צריך לבצע ניתוח כלכלי עקרוני ובחינה ארגונית, ולראות האם נדרשת תמיכה כספית או ארגונית, שינויי חקיקה ותקנות, יצירת כלים ביצועיים, הכשרת בעלי מקצוע והסברה.

הסכנות הטמונות בשימור מבנים היסטוריים

במקרה של שוק חופשי ללא יוזמה ציבורית בכלל, ידחקו התושבים העניים מחוץ לשכונה בשלב מוקדם או מאוחר. כך שבעצם מעבירים את הבעיה החברתית ממקום אחד למקום שני, לפעמים גרוע יותר. תופעה זו נקראת ג'נטריפיקציה. עוד על התופעה בפוסטים עתידיים.

כשל שוק כלכלי

ערכי המורשת התרבותית (ההיסטוריים, אדריכליים וכדומה) אשר מקנים למבנה לשימור את הערך המוסף היחסי שלו לעומת מבנים אחרים הם בעלי ערך כלכלי. המבנה הוא מוצר הנסחר בשוק המקרקעין אך הערך הכלכלי המוסף שהוא זוכה לו עקב אותם ערכים הופך אותו למוצר מסוג אחר – מבנה לשימור. גם מבנה לשימור הוא מוצר סחיר (בעל ביקוש והיצע), ולכן ניתן להניח כי חלים עליו חוקי הכלכלה וניתן לסחור בו בשוק המקרקעין באופן חופשי ככל מוצר אחר.

עם זאת, המציאות מוכיחה לנו אחרת – מבנים לשימור בישראל לרוב עומדים מוזנחים, מתקלפים ואף נטושים. ערכי המורשת התרבותית הטמונים במבנה לשימור נשארים כתובים על דפי ההיסטוריה והתמונות הישנות ורק חדי האבחנה ואנשי המקצוע יכולים להבחין בהם ולהפיק מהם תועלת. במקרים רבים המבנים המיועדים לשימור אינם עוברים את תהליך השימור בפועל וכך אותם ערכי מורשת אינם באים לידי ביטוי באופן בו הציבור הרחב, אשר לעתים קרובות אף אינו מודע לעצם קיומם, היה יכול ליהנות מהם ולהפיק מהם תועלת אישית.

הנחת היסוד במחקרים שלי היא כי שימור מבנים היסטוריים מפיק לעיר ולתושביה תועלת רבה יותר מאשר הריסת אותם מבנים או שמירת המצב הקיים והמשך ההידרדרות הפיזית שלהם. השערת המחקר סוברת כי התועלת הכלכלית נטו משימור היא חיובית ועל כן כל עוד השימור אינו מתבצע – מתקיים מצב של כשל שוק. השערה זו נדרש להוכיח או להפריך.

אך האם המונח "כשל שוק" מתאים בכלל למקרה הנדון ? "כשל" היא מילה שלילית ושנויה במחלוקת, הרי אנשים רבים לא רואים בפיתוח (אי-שימור) כשל כלל וכלל. יתכן והתועלת לציבור גדולה יותר כאשר פיתוח המקרקעין אינו עוצר, ישנם צמיחה, שינויים ומודרניזציה ולא שומרים קפסולות זמן מהעבר בדמות מבנים בתוך המרקם העירוני העומדים כאבן שאין לה הופכין. חשוב לענות על שאלה זו לפני שבאים לכמת את התועלות משימור היסטורי.

20150706_133150
מגדל מגורים טיפוסי בישראל. רחובות, 2015. צילום: ויטלי דובוב-דותן.

ההיבט המשפטי – הסמכות המשפטית של הרשות מול זכות הקניין של הפרט

הזכות לקניין פרטי מתנגשת בסמכות של מוסדות התכנון כנציגי הציבור ברגע בו מוסדות התכנון מכריזים כי נכס מקרקעין פרטי נושא עמו ערכים חשובים לציבור אשר לציבור יש אינטרס לשמרם. משמעות הכרזה זו היא לרוב "הקפאת המנוע" של שוק הסחר החופשי ולפתע בעליו של המבנה, שכעת מוגדר כ"מבנה לשימור", מאבד את הזכות לעשות ברכושו ככל העולה על רוחו. הרכוש הפרטי הפך מרכוש פרטי לרכוש שהוא פרטי וציבורי במקביל, ועל כן הזכות לקבוע את גורלו נתונה בידי כל בעליו על פי חוק – הפרט והציבור.

מצד אחד, יש שיערערו על חוקיות מהלך זה של הציבור (בידי נציגיו – מוסדות התכנון) היות והזכות לקניין פרטי מעוגנת ב "חוק היסוד: כבוד האדם וחירותו " ועל כן ההתערבות הציבורית במקרה זה פוגעת בחוק היסוד. מצד שני, יש הסוברים שנכס מקרקעין מטבעו הוא לא רכוש פרטי קלאסי היות והוא נמצא במרחב הציבורי, מושפע ממנו ומשפיע עליו ולכן שמירה על הערכים הטמונים במבנה המיועד לשימור היא זכות ציבורית כמו כל זכות אחרת שאדם הנמצא במרחב הציבורי זכאי לה – ביטחון, תברואה, תחבורה ציבורית וכדומה.

20150816_113327
בניין שוק תלפיות מבפנים. גג לבני הזכוכית כוסה לאחרונה ע"י העירייה. המבנה עומד מוזנח ונטוש ברובו. נמצא בבעלות עיריית חיפה ובתהליכי מכירה ליזמים פרטיים. חיפה, 2015. צילום: ויטלי דובוב-דותן.

המצדדים בשימור טוענים כי ההתערבות הציבורית שהביאה לכך שהמבנה יועד לשימור מעלה את ערכו הכלכלי ועל כן זהו פיצוי על נטילת זכות הבעלות המלאה מבעליו הפרטיים. טיעון זה נכון בצורה חלקית בלבד היות והעלייה בערכו הכלכלי של הנכס אינה מפצה לרוב על מחיר תהליך השימור בפועל על פי דרישות אותה תכנית בדיוק.

כאן עולה השאלה – האם נדרשת התערבות ציבורית נוספת, בדמות תמיכה כלכלית ציבורית ?

עוד על כל אלו, ויותר, בפוסטים הבאים.

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s